发达国家环境产业政策对我国的启示

    内容提要 环境产业作为新技术创新的动力与新的生产力增长点 , 对整个经济发展 具有重要带动作用 , 被视为 21 世纪的 “朝阳产业” 。本文从我国环境产业政策的现状出 发 , 通过分析发达国家环境产业政策及其发展经验 , 得出五点启示 , 对制定我国环境产业 发展战略和发展政策具有借鉴意义。
  “ 环保产业” 是中国环境界与经济界流行的用 法 , 而在国际上 , 规范地使用的术语 ① 是 “ 环境产业” ( Environmental Industry ) 。 “环境产业” 是通常指 “满 足用户的环境需求并从而创造出经济价值的产业” 。 环境产业作为新技术创新的动力与新的生产力增 长点 , 在 发 达 国 家 已 成 不 争 的 事 实。经 合 组 织 ( OECD ) 的研究表明 , 环境产业经过近 30 年的发展 , 已与信息技术、 生物技术并列为当代最被看好的三 大领域。环境产业对整个经济发展具有重要带动作 用 , 因而被称为 21 世纪的 “朝阳产业” 。然而 , 我国 环境产业起步较晚 , 发展速度较慢 , 在产品规模、 科 技含量、 集约化程度、 生产工艺和产品质量等方面 与发达国家比 , 都有很大差距。因此 , 研究发达国家 环境产业政策 , 借鉴其经验制定适合我国环境产业 发展的政策具有重要的理论意义和现实意义。 一、 发达国家环境产业政策 1 1 德国 德国环境产业采用窄定义 , 即认为环境产业是 以保护环境为目的的设备生产厂家以及提供相关 商业服务的企业集合。 20 世纪 90 年代中期以后 , 德国环境产业范围逐渐扩大 , 目前废物管理及综合 利用、 环境设施运营和维护、 环境咨询等部门也被列 入环境产业。德国政府一直把环境产业作为具有战 略意义和高增长机会的产业部门 , 置于优先发展的 地位。政府通过在环境产业制定预防性原则、 环境 肇事者责任承担原则、 合作原则 , 推动环境产业可持 续发展。德国政府重视发展环境产业的措施是制定 支持环境产业发展的优惠政策。其内容包括 : 对于 环保工程以及节能设备给予补贴的财政补贴政策 ; 对于减少或者消除污染物排放的企业减免销售税政 策 ; 对环保设备加速折旧、 为环境技术开发企业提供 优惠贷款等。 德国环境产业发展是以法律和政策作 为形成环境市场、 发展环境产业制度动力 , 政府将环 境产业作为战略产业重点支持 , 通过大量的研究开 发投入开发环境技术以确定德国环境产业在世界市 场的地位 , 大型企业对环境产业发展产生重要影响。 德国环境产业一直保持比较高的发展速度 , 环 境产业内部结构合理 , 国际竞争优势明显 , 与美国、 日本一起居国际环境市场主导地位。德国环境产业 在吸收就业者方面有突出贡献 ,1996 年环境产业就 业者为 79 万人 ,2000 年达到 160 万人。环境产品以 及环境技术出口比例比较高 ,1994 年以前 , 德国是 ① DECD. The G lobal Environmental G oods and Services Industry , 1996 1 1 １ 本文登载于《人文杂志》第２期（２００７年） 世界最大的环境产品出口国。在环境技术开发领域 德国有世界领先的业绩。 1983 年至 1992 年 , 全世界 共有 5500 项环境技术获得专利 , 其中 85 % 来自于德 国。德国由此而形成了拥有能防止和消除环境受损 的先进技术的现代化环境产业 , 被誉为 “ 绿色文明的 国度” 。 美国环境产业发展迅速、 规模庞大且影响面广 , 并在污染控制中发挥了巨大作用 , 这与美国政府所 采取的环境产业政策密切相关。其环境产业政策主 要有 : ( 1 ) 实施严格的环境标准和法规。 美国 1963 年 制定了第一部 《清洁空气法》 , 对燃烧矿物燃料排放 的污染物进行了限制。在 1970 — 1990 年美国又先后 3 次修改了 《清洁空气法》 , 且一次比一次严格 , 使作 为污染控制手段的大气污染控制设备市场也有了突 飞猛进的发展 , 新技术、 新工艺不断得到开发 , 环境 产业得以迅速发展 , 环境产业市场呈不断上升趋势。 ( 2 ) 采用经济刺激手段。美国在发展环境产业 过程中 , 采用了许多经济手段做为法律、 法规手段的 补充 , 刺激企业达到环境标准或遵守环保法律、 法 规。 其主要包括 : ① 财政补贴。即政府通过立法等 措施 , 对环境产业及相关项目给予一定的资金补助 , 如美国 《联邦水污染控制法》 。② 税收刺激。政府为 了鼓励环境企业安装环保设施 , 在地方税收方面采 取了减免税的特别措施。③ 征收排污清理费。根据 苏伯芬德法 , 美国联邦环保局 ( EPA ) 在 2000 年 5 月 , 对污染美国加州的圣费南度谷饮用水源的 51 家 企业处以 3725 万美元的赔偿金 , 用于支付清洁圣费 南度谷饮用水源水库所需要的费用。 ④ 排污权交 易。 1979 年 , 美国政府提出了排污权交易的整体政 策 , 规定了一定区域范围内污染物排放的总量以及 环境质量的最低标准 , 到 1986 年 已初步建立了一 整套较为完整的排污权交易体系。据专家估计 , 美 国由于推行排污权许可证制度 , 遵守美国 《清洁空气 法》 的基本费用降低了近 100 亿美元。 ( 3 ) 增加环境产业资金投入。环境资金的投入 是环境产业发展的保障。美国在减少污染、 保护环 境过程中所投入的资金量是相当可观的 , 而且呈增 长势头。如 1991 年美国治理环境费用的总额达 1290 亿美元 ,1995 年美国用于减少和控制污染的费 用达 1700 亿美元 , 美国环境产业的投入资金并非只 由政府来承担 , 企业的参与也成为环保资金重要来源。 ( 4 ) 扶持环境产业的技术创新。美国除了在环 境产业投入方面加以倾斜之外 , 在环境产业发展中 不断进行技术创新 , 管理创新 , 突出其科技优势 , 在 国际环境产业市场上占据领先的位置。 3. 日本 日本将环境产业作为国家战略产业的基础 , 通 过共同决策机制、 成本选择机制、 资金援助机制引导 环境产业投资主体的投资意愿和投资规模 , 不断优 化环境产业的发展路径 , 以政府宏观环境经济政策 为指导 , 已经建立相对完善的环境法体系。包括基 本环境法、 污染 ( 公害 ) 防治法、 自然环境法、 有关费 用负担和救济方面的法律、 国际环境条约配套法律、 行政立法、 地方自治团体的条例七个组成部分 ① 。 日本完善的法律体系迫使政府和污染主体进行大 量的环境投资 , 增加环境产业市场的有效需求 , 推动 环境技术不断创新 , 使环境产业规模迅速扩大。日 本现代环境法的发展过程概括为从地方立法到国 家立法 , 从制定防治公害的法律以解决具体的环境 污染问题 , 到制定预防公害发生、 保护自然和生活环 境、 提高环境质量的法律 , 最后形成综台性的环境 法。 环境法的深化、 细化过程与日本环境产业发展 所经历的防治公害型环境产业、 保护生态环境以及 提高环境质量型环境产业、 以实现可持续发展战略 为目标的循环经济为主要手段的综合型环境产业 三个发展阶段有对应关系 , 说明完善的法律体系是 推动环境产业发展的直接动力。 二、 我国环境产业政策的现状和存在问题 1. 与环境产业相关的法律、 法规、 方针和政策 20 世纪 70 年代至 80 年代 . 我国确立了 “ 全面规 划、 合理布局、 综合利用、 化污为利、 依靠群众、 大家 动手、 保护环境、 造福人民” 的环境保护产业方针 , 将 “ 国家保护环境和自然资源防治污染” 载入 《中华人 民共和国宪法》 。我国的 《中华人民共和国环境保护 法 ( 试行 ) 》 确立了环境保护是中国的一项基本国策 , 制定了经济建设、 城乡建设和环境建设同步规划、 同 ① 夏光著 : 《中国环境政策比较研究》 , 中国环境科学出版 社 ,2000 年 , 第 15 - 20 页。 步实施、 同步发展 , 实现经济效益、 社会效益、 环境效 益相统一的环境产业发展的指导方针 , 并实行了 “ 预 防为主 , 防治结合” 、 “ 谁污染谁治理” 和 “ 强化环境管 理” 等政策。这些重大的法律、 法规、 方针和政策 , 催 生了中国的环境产业 , 引导着其发展方向。 20 世纪 90 年代 , 我国提出了 “中国环境与发展 十大对策” , 明确指出走可持续发展的道路是中国当 代和未来的必然选择。把 “ 大力推进科技进步、 加强 环境科学研究、 积极发展环保产业” 作为环境产业发 展的十大对策之一 , 确立了环境科学技术和环境保 护产业在全局发展中的地位。这期间 , 国家发布了 《中国 21 世纪议程》 , 制定、 修订了 《大气污染防治 法》 、 《 水污染防治法》 、 《 固体废物污染防治法》 等一 系列环保法律 , 为环境产业的快速发展奠定了基础。 进入 21 世纪 , 国家出台了 《中华人民共和国清 洁生产促进法》 、 《 中华人民共和国环境影响评价 法》 、 《 中国 21 世纪初可持续发展行动纲要》 、 《 排污 费征收使用管理条例》 等一系列重要的法律、 法规和 政策 , 并制定、 修订了一大批污染物排放标准 , 为环 境产业的健康发展提供了保障。 2. 我国环境产业政策的现状 据不完全统计 , 改革开放以来 , 我国制定了环境 产业政策约 200 项 , 其中环境产业管理方面的政策 数量约占 70 % , 其余为环境产业专门技术政策和经 济政策。各个时期出台的环境产业政策 , 对推动环 境产业快速、 健康发展 , 不断满足环境保护对环境产 业的需求产生了重要的影响。如 20 世纪 80 年代 初 , 国家制定的 《环境保护技术政策》 、 《 机械工业技 术政策》 等重点领域技术政策 , 确定了环保技术装备 的发展方向和重点 , 至今仍有重要的现实指导意义 ; 1990 年国务院办公厅转发国务院环境保护委员会 《关于积极发展环保产业的若干意见》 ,1992 年国务 院环境保护委员会发布的 《关于促进环境保护产业 发展的若干意见》 ,1996 年发布的 《国务院关于环境 保护若干问题的决定》 等 , 确立了环境产业在我国国 民经济中的地位 , 明确了发展环境产业的指导方针 和政策措施 ;2001 年国家经济贸易委员会等 8 个部 门联合发布的 《关于加快发展环保产业的意见》 , 从 宏观指导、 强化政策导向、 加快结构调整、 推动技术 创新、 提高环保技术装备水平、 规范市场、 建立完善 的环境产业发展机制和运行机制等方而 , 做了全面 部署。进入 21 世纪 , 国家经济贸易委员会、 国家发 展改革委员会发布的 《资源综合利用目录》 ( 2003 年 修订 ) 、 《 当前国家鼓励发展的节水设备 ( 产品 ) 目录》 ( 共两批 ) 、 《 当前国家鼓励发展的环保产业设备 ( 产 品 ) 目录 ) ) ( 共两批 ) 、 《 国家重点行业清洁生产技术 导向目录 ) ) ( 共两批 ) 等 , 对改善和优化我国环境产 业的产品结构和技术结构 , 促进产业升级 , 起到了重 要的作用。 在促进环境产业发展的经济政策方面 , 国家出 台了相关的收费政策 , 增加了环保资金的来源 : 一是 排污收费政策 , 扩大了收费范围 , 提高了收费标准 , 这在一定程度上提高了企业治理污染的积极性 , 筹 集了污染治理资金 , 为环境产业的发展创造了条件 ; 二是出台了城市污水、 垃圾、 有毒有污废弃物的收费 政策 , 为废弃物处理的产业化发展奠定了基础。 一些地方省市的扶持政策推动了当地环境产 业的发展。如全国首家建立省级环境保护产业发展 专项资金的河北省 , 于 2001 年、 2002 年用专项资金 支持了 25 家企业 , 吸引资金 7 亿元。目前 , 许多省 市己有专项资金来引导和扶持企业发展环境保护 产业。一些省市还出台了鼓励企业发展环境保护产 业的专项政策等。 3. 我国环境产业政策存在的问题 ( 1 ) 法律、 法规体系不健全。近几年 , 国家出台 和修订了一大批环保法律和法规 , 但环境保护方面 的基本法依然是 20 世纪 80 年代修订后实施的 《环 境保护法》 。目前我国的经济、 技术和环境状况发生 了巨大的变化 , 法律中的有些条款已不能适应新形 势的需要。另外 , 一些污染物排放标准也不适合我 国国情 , 有的太严 , 有的太松 , 需要尽快修改完善。 ( 2 ) 政策体系不完备。重要的宏观管理政策如 环境保护产业政策、 环境保护产业技术政策、 大力发 展环境服务的政策等目前尚未制定 ; 环境产业的经 济政策比较薄弱 ; 配套政策如支持重点环境企业和 民营环境企业发展的政策措施、 投资环境产业的具 体政策、 环境工程招投标实施细则、 规范环境产业市 场的政策措施等仍较欠缺。 ( 3 ) 政策执行不到位。国家及相关部门虽然出 台了许多促进环境产业发展的法律、 法规及政策措 施 , 但在具体实行过程中障碍重重 , 执行力度不够 , 弱化了政策效果 , 影响了环境产业的健康发展。 三、 发达国家环境产业政策对我国的启示 环境产业是一项政策引导型产业 , 对国家政策 有很强的依赖性。我国环境产业是社会主义市场经 济环境下发展起来的 , 有赖于环境保护政策的调整 和完善。在计划经济体制下 , 我国的环境产业政策 一直比较注重政府管制的作用 , 政府担当了过多的 责任和义务 , 形成了政府、 市场、 企业的环保事权不 清、 过多依赖政府的环境保护机制 ; 在环境产业领 域 , 市场对资源配置的基础地位和作用受到牵制 , 环 境产业的市场化机制难以形成。因此 , 笔者认为 , 有必要借鉴发达国家环境产业政策及其发展经验 来促进我国环境产业的快速发展。 
    1 、 加强政府的主导作用 , 为环境产业持续发展 提供保障。 在市场经济条件下 , 政府、 企业和个人之间合理 的环境事权分配应该是 : 政府承担组织实施公共环 境基础设施建设、 跨地区的污染综合治理与监督 ; 企 业承担投资经营风险 ( 包括环境风险 ) , 个人和居民 按照 “ 使用者付费原则” , 在可操作实施的情况下有 偿使用或购买环境公共用品或设施服务 ; 公共环境 设施的建设与运营可以契约方式实行部分政府权 转移 , 按照市场规则运作。因此在我国当前情况下 , 需要进一步强化政府作用 , 为环境产业的发展提供 法律和制度保障。
     2 、 改革环境税费制度 , 建立合理的环境产业投 入产出机制。 环境产业 “ 谁污染谁治理” 原则本身以及操作上 的缺陷 , 给政府造成巨大的财政压力。政府已经认 识到自然资源的环境可持续发展是其所面临的新 的不断发展的环境挑战 , 然而巨大的投资需求与来 源的不确定性 , 给环境目标带来风险。应当继续深 化并加快排污收费、 资源定价的改革 , 特别是能源价 格和水价 , 增强价格以及税费对需求的响应。排污 收费的改革应恰当地反映 “污染者负担” 、 “ 受益者 ( 使用者 ) 付费” 的环境补偿原则。同时应注意到排 污收费在生产、 生活、 消费领域的不平衡性 , 进行与 环境相关的财政预算系统的探索 , 建立环境产业投 入产出与成本核算方法 , 完善用来实现环境目标的 财务手段。 
    3 、 制定有利于环境产业发展的投融资政策 , 引 导资金投入。 环境产业投资收益的稳定性和可持续性具有 较强的集聚力 , 但其投资周期长、 高风险 , 成为社会 资金流向环境产业的障碍 , 需要采取实际步骤引导 社会资金的投入。制定有利于环境产业的投融资政 策至关重要 , 可在以下方面采取实际行动 : ( 1 ) 来源 于政府环境投资贷款贴息或补贴 ; ( 2 ) 企业投资环境 产业需减免税 , 如营业税、 所得税、 固定资产投资方 向调节税等 ; ( 3 ) 建立环境产业投资基金 , 鼓励环境 技术创新和高新技术产业化 ; ( 4 ) 制定灵活的环境产 业融资政策 , 放宽融资主体限制 , 鼓励企业债券、 项 目融资 ( BOT 、 股票等 ) 、 企业上市、 信托投资、 融资担 保等多种融资方式 ; ( 5 ) 吸引国际投资 , 制定鼓励外 国资本进入中国环境产业资本市场和金融市场的 特别政策 , 使其成为疏通我国环境产业投融资管道 的可利用的方法 ; ( 6 ) 加强政府与投资机构之间的协 调 , 把政府和投资机构的优势领域更好地结合起来 , 共同促进环境产业的创新发展。 
    4 、 完善环境产业发展的政策体系 , 加大执行力度。 一方面 , 完善相关经济政策。如扩大税费范围 , 强化信贷支持政策 , 完善技术引进政策等 ; 另一方 面 , 建立政府环境产业相关部门协调的政策。如考 虑到环境保护跨部门、 跨领域的复杂性和专门性 , 采 取适当方式 , 保证各相关部门间的协调发展 , 使综合 决策做到系统化、 规范化、 制度化。同时 , 在政策实 施过程中 , 加大执行力度 , 确保政策的有效性。
     5 、 鼓励支持技术创新 , 完善环境产业市场体系。 加强环境产业技术创新。借鉴发达国家的经 验 , 培育和发展以企业为主体的产业技术创新体系。 政府有关部门应该引导科技投向环境产业重点领 域 , 运用项目机制实现” 产、 学、 研” 资源共聚的优势 , 帮助环境保护企业实行品牌战略 , 从产品设计和加 工制造工艺方面提升产品质量。规范环境产业市 场 , 加强对市场的监督管理 , 遏制来自各方面的干 扰。 
     通过国家宏观调控、 市场竞争以及高新适用技 术改造、 提高等手段 , 建立起一批大型环境保护骨干 企业 , 带动中、 小企业提高产品质量与性能 , 推动环 境产业的健康、 持续、 快速发展。